Wie die Politik dem Pflegebeirat geschadet hat

Ärzte Zeitung: Herr Professor Rothgang, reichen zwei Milliarden Euro, um den neuen Pflegebedürftigkeitsbegriff umzusetzen, mehr Demenzpatienten zu betreuen und keinen der heute schon Pflegebedürftigen schlechter zu stellen?

Professor Heinz Rothgang: Der neue Pflegebedürftigkeitsbegriff soll die knappen Ressourcen in dem Teilleistungssystem "Soziale Pflegeversicherung" gerechter verteilen und dabei sowohl somatische als auch kognitive Beeinträchtigungen und Verhaltensauffälligkeiten angemessen berücksichtigen.

Dies ist theoretisch bei jedem Ausgabenniveau möglich. Wird der neue Pflegebedürftigkeitsbegriff kostenneutral eingeführt, führt das aber dazu, dass es neben Gewinnern auch Verlierer geben wird.

Für die heute schon Leistungsberechtigten kann deren derzeitiger Anspruch durch individuelle Bestandsschutzregelungen sichergestellt werden. Nicht aber für nachrückende Personen mit gleicher Beeinträchtigungskonstellation.

Soll die Gruppe der in diesem Sinne Schlechtergestellten klein gehalten werden, sind erhebliche Mehrausgaben notwendig, die die genannten zwei Milliarden Euro deutlich übersteigen dürften.

Es ist letztlich eine politische Frage, in welchem Umfang Zusatzmittel bei Einführung des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs bereitgestellt werden, um so die Zahl der "Verlierer" zu reduzieren. Gerade die fehlende Vorgabe der Politik in diesem Punkt hat der Beiratsarbeit sehr geschadet.

Hat sich die Extrarunde des Beirats gelohnt? Wenn ja, an welcher Stelle übertrifft das neue Gutachten seinen Vorgänger von 2009?

Rothgang: Im neuen Beiratsbericht werden eine Reihe technischer Fragen angesprochen und Lösungsvorschläge unterbreitet. Das betrifft Übergangs- und Überleitungsregeln ebenso wie etwa den Umgang mit den Sonderregeln für Demente und die Ausgestaltung des neuen Begutachtungsassessments.

Weniger erfolgreich war der Beirat bei den Kernfragen: der Abgrenzung zum Sozialhilfebereich und der Festlegung von Leistungshöhen bei den neuen Pflegegraden - letzteres insbesondere auch wegen der fehlenden Vorgabe der Politik über das verfügbare Leistungsvolumen.

Bei einem Teilleistungssystem ist die Frage danach, wie viel ausgegeben werden darf, nämlich keine fachliche, sondern eine politische Frage, die der Expertenbeirat nicht beantworten konnte. Es bleibt daher insgesamt ein ambivalenter Eindruck.

Welche Folgen hat der vom Ministerium und Beirat betriebene Aufwand für die aktuell Pflegebedürftigen?

Rothgang: Ausgangspunkt der Beiratsarbeit 2006 war die sichtbare Benachteiligung kognitiv beeinträchtigter Menschen, insbesondere demenziell Erkrankter, durch den bestehenden Pflegebedürftigkeitsbegriff.

Inzwischen sind die Leistungen für Personen mit eingeschränkter Alltagskompetenz aber zweimal, im Pflege-Weiterentwicklungsgesetz 2008 und im Pflege-Neuausrichtungsgesetz, das dieses Jahr in Kraft getreten ist, verbessert worden.

Insofern ist inzwischen nicht mehr absehbar, ob diese Personengruppe gegenüber rein somatisch beeinträchtigten weiterhin benachteiligt ist. Das Ausgangsproblem ist daher schon weitgehend entschärft.

Allerdings würden der neue Pflegebedürftigkeitsbegriff und das zugehörige neue Begutachtungsassessment die bisherigen Ausnahme- und Sonderregelungen durch ein umfassendes Assessment ersetzen, das dann alle Aspekte von Pflegebedürftigkeit ausgewogen berücksichtigt.

Welche Schritte sind jetzt erforderlich, um den Pflegebedürftigkeitsbegriff umzusetzen? Ist der bisher bekannte Zeitplan realistisch?

Rothgang: Im Beiratsbericht wird für den Einführungsprozess des neuen Begutachtungsassessments eine Frist von mindestens 18 Monaten genannt - unter der Voraussetzung, dass einige Arbeitsschritte parallel durchgeführt werden.

Da mit der Umsetzung erst nach Bildung einer neuen Bundesregierung begonnen werden kann, wären wir dann im Sommer 2015. Allerdings setzt dieser Zeitplan voraus, dass es bei den bislang ungelösten Fragen der Leistungshinterlegung der neuen Pflegegrade seitens der Politik zu schnellen Entscheidungen kommt. Ansonsten ist auch dieser Zeitplan nicht zu halten.

Wie schätzen Sie den vom Beirat festgestellten weiteren Forschungsbedarf ein? Hätte der Beirat weitere Themen aufgreifen können, wenn das Ministerium einen klar abgesteckten Finanzrahmen vorgegeben hätte?

Rothgang: Die Vorgabe eines klar abgesteckten Finanzrahmens ist notwendig und hätte die Arbeit des Beirats erleichtert. Insbesondere wegen des Fehlens eines solchen Finanzrahmens hat der Vorsitzende des alten Beirats, Dr. Jürgen Gohde, im Herbst 2011 erklärt, dass er für eine Neuauflage nicht zur Verfügung stehe.

Selbst innerhalb eines solchen Finanzrahmens muss aber entschieden werden, in welcher Relation die Leistungshöhen der einzelnen Pflegegrade zueinander stehen sollen.

Das sind letztlich sozialpolitische Prioritätensetzungen darüber, ob die Ressourcen verstärkt in die höheren oder die niedrigeren Pflegegrade gesteckt werden sollen, die sich nicht wissenschaftlich ableiten lassen.

Dennoch wäre eine stärkere empirische Basis sehr wünschenswert, die in der kurzen Zeit der erneuten Beiratstätigkeit aber nicht beigebracht werden konnte. Entsprechende Studienvorschläge wurden dem Bundesgesundheitsministerium allerdings schon 2009 vorgelegt, seinerzeit aber nicht weiter verfolgt.

Für wie sinnvoll halten Sie die Forderung, die Sozialgesetzbücher zusammenzuführen, um Reibungsverluste zu minimieren?

Rothgang: Die Zusammenlegung von Kranken- und Pflegeversicherung wird bereits seit Jahren diskutiert. Dafür sprechen insbesondere auch die fehlenden Anreize zu Rehabilitation Pflegebedürftiger im derzeitigen System, da die Reha-Ausgaben bei der - im Wettbewerb stehenden - Krankenkasse, die Einsparungen durch verringerte Pflegebedürftigkeit aber bei der Pflegekasse entstehen, die aus einem gemeinsamen Topf aller Pflegekassen gespeist wird.

Rehabilitation Pflegebedürftiger ist daher für eine Kasse insgesamt "nicht lohnend".

Eine Zusammenlegung beider Systeme würde dem zwar abhelfen, birgt aber die Gefahr in sich, dass die Eigenheiten der Langzeitpflege, zum Beispiel hauswirtschaftliche Unterstützungsbedarfe, soziale Betreuung und Einbeziehung von Familieund Zivilgesellschaft in Pflege und Betreuung, bei einer Zusammenlegung mit der Krankenversicherung nicht die notwendige Beachtung finden, und es zu einer Medikalisierung von sozialen Betreuungsbedarfen kommt.

Eine wettbewerbliche Ausgestaltung der Pflegeversicherung würde bei den Kassen die gleichen positiven Anreize auslösen, die Eigenständigkeit des Systems aber erhalten.